经济日报记者 顾阳
国家发展改革委、财政部近日联合印发《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》），这是继2024年《生态保护补偿条例》颁布实施后，国家层面关于生态保护补偿工作的又一重要部署，为各地探索和推进生态综合补偿明确了路径，标志着我国生态保护补偿迈入系统治理新阶段。
以1998年退耕还林工程启动实施为标志，我国开启了生态保护补偿机制建设与实践。20多年来，在森林、草原、湿地、荒漠等8个重要领域和重点生态功能区等区域，中央财政每年投入2000多亿元、地方财政每年投入600多亿元实施各类生态补偿项目，落实生态保护补偿政策。
“目前，我国生态保护补偿机制的覆盖范围、受益人口、投入力度均稳居世界首位，为提升我国生态系统保护水平、共建生态文明提供了有力保障。但现阶段仍面临跨区域横向补偿推进难度大、重点区域补偿力度不足、生态产品价值实现机制不畅、补偿资金来源过度依赖财政等问题。”国家发展改革委有关负责人说。
针对上述问题，《方案》坚持因地制宜、分类施策，对重点区域和重要生态系统分类提出政策举措；坚持政府主导、社会参与，有效发挥财政资金对市场化补偿的引导作用；坚持聚焦于人、激励为主，激发生态保护主体参与生态保护的积极性主动性。
“推进生态综合补偿不能‘一刀切’，需针对不同生态功能区的资源禀赋、发展瓶颈和功能定位，实施差异化综合策略。”生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环说。
按照《方案》，对长江、黄河等重点流域干流，中央层面建立统一的流域横向生态保护补偿机制；对新安江、潮白河等既有跨省流域横向生态保护补偿机制，推动补偿协议由短期向长期转变，形成稳定可预期的利益共享和责任分担机制；对丹江口库区、密云水库等重要饮用水水源地，充分发挥对口协作等机制作用，推动适宜产业转移承接、绿色科技成果转移转化等合作，促进水源地与受水区互利共赢、协同发展，切实保障水质、水量和水安全。
在生态综合补偿框架下，自然保护地强调严格保护下的生态利用，坚持保护优先、适度利用，通过有效保护与适度利用有机结合，在筑牢国家生态安全屏障的基础上，构建高品质、多样化的生态产品体系。
考虑到重点生态功能区在地理空间上与欠发达地区高度重合、区域自我发展能力较弱的实际，《方案》提出充分发挥差异化补偿政策作用，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度。支持北方农牧交错带、青藏高原草原草甸区、西北内陆河流域、西南喀斯特石漠化区、重点国有林区因地制宜发展生态产业，推动从“依赖外部输血”向“培育内生动力”转变，走出一条生态保护与经济发展相得益彰的绿色发展之路。
目前，我国生态保护补偿资金仍以各级财政投入为主，资金来源结构相对单一，市场化筹资渠道尚不畅通，社会资本参与度偏低。过度依赖财政纵向资金，难以完全覆盖日益增长的生态保护需求，对生态保护者的补偿激励还有很大提升空间。
对此，《方案》提出“拓宽生态保护补偿筹资渠道，鼓励引导与自然资源利用密切相关的企业和其他社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金”。中国国际工程咨询有限公司农村经济与地区业务部主任王才君认为，研究建立生态保护补偿基金，目的在于推动生态保护补偿资金来源结构优化，核心功能是为生态保护主体提供稳定、可持续的补偿，同时通过市场化运作实现资金滚动循环，区别于单纯以盈利为目标的产业投资基金，体现出补偿资金结构从“政府主导”向“多元共担”转型。
《方案》还提出，引导金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，按照市场化、法治化原则为符合条件的各类生态产业项目提供融资支持。
中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山表示，在“十五五”开局之年，在完善多元化生态补偿机制的关键一年，《方案》出台恰逢其时，将为完善生态保护补偿机制、实施生态综合补偿提供及时指导，推动我国生态保护补偿工作提质增效。
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